Quy Hoạch Đô Thị_"Lý Và Tình"

Tiêu đề: Quy Hoạch Đô Thị_"Lý Và Tình" 26/1/2010, 10:50

1. Lý và tình trong quy hoạch

Có thể hiểu một cách đơn giản "lý" hay biểu hiện qua nội dung quy định, tiêu chuẩn phải thực hiện; còn "tình" thể hiện trong khi xây dựng và áp dụng luật/quy định phải xem xét điều kiện và hoàn cảnh cụ thể, làm lợi cho các bên liên quan.

Quy hoạch có phải chỉ là lý?

Dưới một góc độ nào đó, quy hoạch cũng giống như luật, xuất phát từ lý lẽ, được chấp nhận để điều chỉnh một số quan hệ xã hội nhất định. Quy hoạch được ra đời với nhiều lý do và bối cảnh khác nhau ở các quốc gia, song nhiều học giả đồng ý với ba nội dung: quy hoạch đô thị nhằm tìm kiếm đến "trật tự" trong sử dụng và phát triển đô thị, trật tự ở đây liên quan đến hài hoà và thẩm mỹ; làm "công cụ" để thực hiện các mục tiêu phát triển xã hội; và để bảo đảm được lợi ích của đa số trong mối quan hệ này. Lợi ích đa số được hiểu là "lợi ích công cộng" như sức khoẻ cộng đồng, mỹ quan, tiện nghi v.v.. Lợi ích công cộng rất đặc trưng ở khu vực đô thị bởi đây là nơi tập trung dân cư, có ngoại ứng (externalities) về kinh tế thương mại rất dồi dào nhưng bị chia sẻ trong một không gian và nguồn lực hạn chế. Chính vì vậy quy hoạch mới được quan tâm.

Quy hoạch hiện nay ở các nước đã phát triển tương đối khác biệt so với lúc ban đầu. Về mặt phạm vi thì mở rộng hơn, không chỉ hướng đến không gian vật thể mà còn tiếp cận đến các mục tiêu công bằng xã hội, phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường, giữ gìn bản sắc văn hoá - lịch sử, và phát triển bền vững. Những vấn đề của quy hoạch được tiếp cận cả từ trên xuống và từ phía dưới lên (bottom-up) và đặc biệt là tiếp cận quy hoạch chiến lược (strategic planning) . Sự tham gia của xã hội ngày càng rõ nét hơn vào trong quy hoạch làm vai trò của chuyên gia dần dần thay đổi theo hướng trở thành người kết nối, liên hệ (collaborative & communicative). Sự thay đổi này làm cho quy hoạch thêm phần linh hoạt khi xem xét cụ thể đến từng đối tượng và hoàn cảnh. Quy hoạch ngày nay có mức độ "hướng đối tượng" cao hơn để phục vụ đến từng cộng đồng.

Phải chăng những yếu tố này làm cho quy hoạch không còn duy lý nữa? Thực ra không hẳn như vậy, việc quy hoạch ngày nay linh hoạt hơn, hay chuyển dần sang "trọng tình" được tích hợp ngay từ lúc làm quy hoạch. Cơ chế và cách tiếp cận đảm bảo cho quy hoạch hiện đại tuy là "duy lý" nhưng đã có "tình" bên trong. Sự linh hoạt, cơ chế "mềm" được hoà nhập vào trong cái vỏ cứng rắn của "lý". Ví dụ như các điều kiện cụ thể của nhóm đối tượng này được đưa vào để quy hoạch vận dụng xây dựng phương án thể hiện sự mềm mại của quy hoạch. Nhưng mặt khác để được nó là cả một quá trình đấu tranh lý lẽ của cộng đồng đó và việc áp dụng cũng phải dựa trên các nguyên tắc đã được thống nhất. Lúc này "tình trong lý" đã là một phần của lý và làm cho lý trở nên mềm mại hơn.

Quy hoạch xuất phát với "lý tính, với tính chất hợp lý, trung tính không thiên vị; tuy nhiên quá trình phát triển đa dạng hoá đã kết hợp trong "lý" những yếu tố công bằng xã hội, môi trường, kinh doanh, linh hoạt, tức là có "tình". Tuy nhiên đây là tình trong lý, được công nhận và thể chế hoá, và quy hoạch vẫn là lý tính nhưng là lý tính có tình.

Quản lý quy hoạch phải có tình?

Dưới góc độ luật pháp, quy hoạch về bản chất có tính áp đặt (dominant) do phải sử dụng quy tắc (regulatory). Quy hoạch dùng làm công cụ cho các nhà quản lý vừa đáp ứng nhu cầu của xã hội, vừa có định hướng phục vụ lợi ích của chính quyền (hay có thể hiểu là định hướng sự phát triển xã hội theo trào lưu tiến bộ). Tuy nhiên dù sao việc định hướng phải đi đôi với áp đặt vì trật tự xã hội không tự nhiên có được mà phải sử dụng quyền lực để thực thi (law-enforcement). Nếu coi quy hoạch là công cụ để áp đặt ý chí thì quá trình kiểm soát nói chung là thuần lý, bởi đây là "phép công", làm theo "luật nước".

Dưới góc độ kinh tế, cơ chế thị trường và sự phát triển tự nhiên theo nhu cầu là quy luật xã hội, bản thân nó là khách quan, và chỉ có thể can thiệp được đến một mức độ nhất định. Quy luật là quy luật, nên nó thuộc về lý. Nếu như vậy, chính sách/quy định mà các quốc gia sử dụng, dưới sự tư vấn của những người làm quy hoạch khi can thiệp vào thị trường mới là "tình" bởi chính sách thường bênh vực cho một cách lập luận nhất định. Như vậy lập quy hoạch hay áp dụng nó đều vì "tình".

Trong quan hệ giữa con người và tự nhiên thì quy hoạch có xu hướng can thiệp vào quá trình phát triển nhằm bảo vệ sự cân bằng tự nhiên tức là vì lý mà hành động. Nhưng bản thân cách thức can thiệp lại bị ràng buộc bởi yêu cầu phát triển, khả năng kinh tế, nhận thức môi trường v.v... tức là trong một tình thế, hoàn cảnh nhất định. Ngược lại, các yêu cầu của quy hoạch đối với xã hội lại là thông qua biện pháp kiểm soát lại là duy lý. Như vậy, đây là quá trình hai mặt, vừa là tình, nếu xết theo quy luật tự nhiên, nhưng lại là lý, xét theo tính chất áp dụng đối với xã hội.

Vấn đề thực thi quy hoạch cũng là sự đan xen của lý và tình. áp dụng quy hoạch cũng như áp dụng luật luôn đòi hỏi phải vận dụng, giải thích luật pháp. Đặc biệt đối với quy hoạch thì sự áp dụng linh hoạt hơn nhiều so với luật văn bản. Bản thân các quy định trong kiểm soát phát triển cũng xuất phát từ các căn cứ ít chắc chắn hơn so với luật khác (chẳng hạn như luật hình sự, luật kế toán, v.v.). Chẳng hạn căn cứ để người ra quyết định chỉ cho phép xây nhà 3 đến 5 tầng với mật độ 60% v.v... cũng chỉ là tương đối, nếu chiểu theo một số quy chuẩn quy phạm nhất định. Sự khác biệt về địa lý, kinh tế văn hoá và quá trình lịch sử nói chung rất khó phản ánh trong các quy định của quy hoạch. Vì thế việc vận dụng thực hiện đòi hỏi một sự linh hoạt nhất định. Đó là việc xử lý có "tình", hay đưa "tình" vào trong lý một cách hợp pháp. Đối với yêu cầu của quy hoạch thì việc xem xét từng hồ sơ quản lý là nhằm đưa tình huống xin phép (tình) vào trong khuôn khổ của đồ án quy hoạch (lý). Ngược lại, đối với chủ đầu tư thì đó là thực hiện "lý" (yêu cầu tuân thủ quy hoạch) đối với từng vị trí và bối cảnh cụ thể (tình).

Quản lý nói chung hay quản lý quy hoạch về căn bản là sự vận dụng lý để đạt được "tình". Vì vậy quản lý phải lấy lợi ích của chủ thể phát triển (tình) làm thước đo thành công, nhưng phải đảm bảo trong khuôn khổ của yêu cầu chung (lý). Như vậy quản lý quy hoạch là ‘lý’ trong ‘tình’, làm lợi cho cái cụ thể và linh hoạt nhưng có nguyên tắc để đáp ứng yêu cầu chung.

2. Về hệ thống quản lý quy hoạch ở Việt Nam

Cưỡng chế giải phóng mặt bằng.

Quy hoạch của Việt Nam đã có tình?

Hệ thống quy hoạch mà Việt Nam đang áp dụng mặc dù kế thừa từ hệ thống quy hoạch của Liên Xô (cũ) có cải biến nhưng khá gần với quy hoạch kiểu duy lý vật thể (physical+rational) đầu thế kỷ 20 ở các nước phương Tây. Quy hoạch ở Việt Nam có phạm vi rộng hơn do bao hàm cả các quy hoạch ngành kinh tế trong tổng thể chiến lược. Tuy nhiên nếu xét riêng không gian vật thể thì quy hoạch của chúng ta lấy sự thỏa mãn một số nhu cầu căn bản (ở, đi lại, làm việc và nghỉ ngơi) làm tiêu chí đánh giá sự hợp lý. Đây là trường phái thịnh hành vẫn có ảnh hưởng lớn hiện nay. Đặc trưng của tính hợp lý trong quy hoạch được cấu thành bởi những yêu cầu được cho là căn bản, thiết yếu, ví dụ như sức khoẻ, an toàn, thẩm mỹ, và được xây dựng bởi các chuyên gia khách quan, không thiên vị.

Tuy nhiên xã hội nói chung và xã hội trong nền kinh tế thị trường không đơn giản chỉ được "giải mã" bởi các chuyên gia với một số nhu cầu căn bản như vậy. Các yêu cầu cụ thể của quy hoạch khi triển khai trên thực tế đã không tính đến đặc thù của đối tượng quản lý. Khi coi xã hội là thuần nhất thì mặc nhiên các điều kiện và hoàn cảnh cụ thể khó được xem xét. Lý tính của các chuyên gia nhiều khi không đáp ứng đủ muôn mặt của đời sống, thiếu mất "tình" trong lý. Mặc dù có thể bổ sung bằng cách đưa thêm vào các điều kiện áp dụng hoặc tham số khác cho phù hợp, tuy nhiên, khi có quá nhiều tham số thì khả năng tiên đoán và dự liệu của cách tiếp cận lý tính đổ vỡ, dẫn đến những hậu quả về sự mất tin tưởng vào cách tiếp cận lý tính. Vấn đề này hiện hữu và rõ rệt trong khả năng dự báo với thực tế của nhiều đồ án quy hoạch ở Việt Nam. Vấn đề "quy hoạch treo" là một ví dụ sinh động mà chúng ta đã và đang tìm cách giải quyết .

Với cách tiếp cận từ trên xuống thì quy hoạch cũng gặp phải vướng mắc khi triển khai quy hoạch từ cấp cơ sở/cộng đồng dân cư . Tình thế tiến thoái lưỡng nan ở hành lang Kim Liên - Ô chợ dừa, Hà Nội năm 2003 phải chăng có lý do là khi cân nhắc vấn đề phát triển việc làm quy hoạch đã loại trừ lợi ích của một số bên, hay là thiếu tình (chủ yếu là cộng đồng dân cư nơi bị thay đổi). Nếu nhìn vào quá trình ra quyết định về chính sách và quy hoạch thường được quyết định ở cấp tỉnh,thành . Trong khi đó ảnh hưởng của nó nằm ở các đô thị, quận, phường trực thuộc đô thị đó. Chủ dự án là các công ty phát triển đô thị, đại diện cho giới doanh nghiệp chủ yếu làm việc trực tiếp với các chuyên gia của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và vận động ủng hộ từ phía lãnh đạo (chính trị) mà ít chịu ảnh hưởng của các nhóm lợi ích từ cơ sở (khu dân cư, phường, xã) Chỉ đến khi vướng mắc lớn thì các vấn đề này mới thường được xem xét và giải quyết đến ‘tình’ cụ thể.

Để có được sự vận dụng và sự phù hợp, tức là có ‘tình’ thì cách tiếp cận xã hội tham gia (participatory) vào làm quy hoạch là tất yếu. Tuy nhiên, sự tham gia đưng nhiên là phải thiên vị vì ai tham gia cũng bảo vệ cho quyền lợi của mình. Hơn nữa, giữa các nhóm lợi ích luôn có sự chênh lệch về trình độ, tiếng nói và khả năng kinh tế. Vì vậy, những người làm quy hoạch lại phải một lần nữa tham gia, và lần này không phải với vai trò trung tính nữa, mà là bênh vực một ai đó, một nhóm nào đó yếu thế trong xã hội. Những người làm quy hoạch hoặc là trở thành người đại diện biện hộ hoặc là người liên kết, trao đổi để tất cả các ý kiến và nhóm lợi ích được đề cập. Tuy nhiên ở Việt Nam hiện nay vẫn chưa áp dụng rộng rãi cách làm này (mới chỉ là các nghiên cứu và áp dụng thí điểm và có trong một số văn bản pháp quy mới ban hành nhưng chưa cụ thể ).

Quy hoạch ở Việt Nam đã có lý?

Quy hoạch khu đô thị Thủ Thiêm.

Về lâu dài mục tiêu của quy hoạch (đô thị) nhằm tạo lập môi trường nhân tạo phù hợp, hài hòa của con người với thiên nhiên nhiên và bối cảnh xã hội, v.v.. Trong nền kinh tế tập trung thì sự hợp lý, hài hòa (lý) thực hiện nhờ khả năng điều tiết phân bố nguồn lực một cách tập trung. Tuy nhiên nền kinh tế thị trường sự phân bố nguồn lực (lý) chủ yếu do thị trường quyết định. Sự phân bố lại, định hướng hoặc can thiệp của Nhà nước trong sử dụng một số nguồn lực khan hiếm và quan trọng như đất đai đến đâu là do nhận thức về sự cần thiết của những người lãnh đạo và quản lý. Tuy nhiên sự can thiệp này phải phù hợp với quy luật thị trường mà thể chế quy hoạch chưa chuyển đổi một cách toàn diện. Bằng chứng là quy hoạch vẫn chủ yếu làm cho Nhà nước, phục vụ phân bổ vốn đầu tư cải tạo và phát triển đô thị . Nhu cầu đầu tư và phát triển của khu vực tư nhân, cộng đồng chưa phản ánh rõ ràng trong các đồ án phát triển. Như vậy là thiếu sót ngay từ đầu vào của quy hoạch, hay là lý chưa đầy đủ.

Những năm gần đây, chúng ta đã phát triển một hình thức mới để giải quyết vấn đề tích hợp nguồn vốn với quy hoạch là phát triển đô thị theo dự án. Cách làm này có nhiều ưu điểm, hợp lý trong nền kinh tế thị trường (có lý). Tuy nhiên năng lực của chủ đầu tư lại là điều đáng bàn. Khi mà các dự án được ban phát trên cơ sở dàn xếp chính trị (vì tình), cơ quan và địa phương có ảnh hưởng sẽ được thu xếp để có dự án nhờ vào ‘quan hệ’ thì dự án sẽ giảm dần tính khả thi kỹ thuật và tài chính (giảm lý). Năng lực hạn chế, các chủ đầu tư chỉ lựa chọn những vị trí sinh lời cao và khả năng giải quyết thuận lợi để phát triển nên dễ tạo nên tình trạng ‘xôi đỗ’. Điều này thể hiện sự cân bằng, hợp lý ở phạm vi hẹp, phù hợp với năng lực thấp (hợp tình). Kết quả là đầu tư trở nên dàn trãi, đô thị mở rộng nhanh chóng ra các khu vực ngoại vi còn đất mà không tập trung cải tạo theo giai đoạn . Sự cân bằng lớn hơn (hợp lý vĩ mô) vì thế bị ảnh hưởng.

Mặt khác, những vấn đề phức tạp về xã hội và môi trường sẽ được các dự án tìm cách né tránh, và để lại cho ‘khu vực còn lại’ (là Nhà nước nói chung hoặc là không ai) giải quyết. Do đó chúng ta hay gặp bên cạnh những dự án phát triển ‘hoành tráng’ là những khu dân cư hoặc làng xóm lụp xụp, lầy lội, hoặc con đường hàng chục tỷ được trang trí bằng những căn nhà méo mó chiều sâu hai ba mét và cao dăm tầng . Như vậy, ‘lý’ của quy hoạch bị phân đoạn, chia cắt. Sự hợp lý trở nên cục bộ và cách đạt được sự hợp lý là không gii quyết nó mà gạt những cái bất hợp lý ra bên ngoài phạm vi dự án.

Những vấn đề bất hợp lý (nếu thừa nhận là có) quay trở lại với nhận thức. Có ba khả năng hoặc độc lập hoặc đồng thời xảy ra đó là: nhận thức của chuyên môn chưa đạt ‘lý’, hoặc là nhận thức của người ra quyết định chưa đủ căn cứ, hoặc là mối quan hệ giữa chuyên môn và chính trị chưa tạo điều kiện để phát huy trí tuệ. Gần đây, nhiều chuyên gia lập luận rằng giới chuyên môn biết và có đề xuất (có lý), nhưng nhiều đề xuất chưa được coi trọng . Đương nhiên chuyên môn phải phục vụ nhiệm vụ chính trị nhưng vấn đề là mối quan hệ này cần sự hợp lý để phát huy. Mặt khác, nhận thức của các nhà quản lý hay ‘quan trí’ cũng cần được nâng cao. Vấn đề này cũng đang được đưa ra thảo luận nhân dịp đại hội quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam (ngày 27/2/2004).

Xã hội với lý và tình của quy hoạch

Mọi sự việc tồn tại đều có lý do tồn tại, hay nói cách khác là có cái lý của nó. Nếu như quy hoạch và kiểm soát chưa đạt được ‘lý’, hay ‘tình’ thì quá trình phát triển vẫn tiếp diễn. Rào cãn nào cũng có cách giải quyết nhất định. Nếu không cho phép xây nhà kiên cố thì xây nhà tạm; khi xây nhà tạm xong rồi thì chuyển sang bán kiên cố và kiên cố. Những khỏang trễ quy hoạch kéo dài nhiều năm (thậm chí hàng chục năm) làm cho nhiều khu vực khó xây cất và sang nhượng nhưng cuối cùng vẫn sang nhượng được . Những vướng mắc về chủ quyền nhà đất trong cấp phép xây dựng trước kia là rào cãn khó nhất để cấp phép xây dựng. Tuy nhiên cơ quan địa chính ở Hà Nội 10 năm nay không năm nào hoàn thành kế hoạch (thậm chí nhiều năm chưa tới 50% kế hoạch) cấp ‘bìa đỏ, bìa hồng’ thì làm sao có nhà xây theo đúng phép được. Khó khăn chủ yếu được giải quyết bằng sự làm ngơ của chính quyền địa phương trong cải tạo xây dựng ở các đô thị lớn (tất nhiên là cái gì cũng có ‘giá’ của nó). Cho đến nay, việc giảm bớt điều kiện về quyền sử dụng đất đã được thực hiện nhờ những cố gắng điều chỉnh về thể chế của các cấp các ngành. Tính linh hoạt (biểu hiện của tình) của vấn đề kiểm soát đã được thể chế hóa để khỏa lấp khoảng trống về ‘lý’ do bản thân quy hoạch hoặc các ngành liên quan khác chưa hoàn thiện.

Bên cạnh đó, nếu coi việc tạo điều kiện cho việc xây dựng và phát triển thuận lợi là ‘lý’ thì thành phố Hồ Chí Minh đang xem xét việc chuyển giao một phần trách nhiệm kiểm soát phát triển cho các công ty thiết kế tư vấn và phân cấp cho cấp cơ sở thực hiện. Những xu hướng này làm cho quá trình ra quyết định xuống gần dân hơn, hy vọng rằng sẽ có ‘tình’ hơn. Ngược lại, yêu cầu các đơn vị tư vấn chịu trách nhiệm về việc tuân thủ quy hoạch là chuyển ‘lý’sang một hình thức mới: từ tiền kiểm thành hậu kiểm (cơ quan chuyên trách sẽ kiểm tra pháp nhân sau) và từ lý do tuân thủ vì quyền uy (mệnh lệnh hành chính) sang lý do tuân thủ vì lợi nhuận, lợi ích, phù hợp hơn với cái lý của kinh tế thị trường (đơn vị tư vấn thiết kế hoạt động vì lợi nhuận, khác với người dân xin phép vì lợi ích cá nhân theo yêu cầu quản lý hành chính).

Nhìn rộng ra thì bản thân quy hoạch và thực thi cũng chỉ là một phần của bức tranh lớn hơn về phát triển đô thị. Có những cái lý bên ngoài phạm vi xem xét hiện thời của quy hoạch và thực thi như thể chế chung, trình độ phát triển, tâm lý, tập quán v.v.. phản ánh những mối quan hệ hữu cơ giữa các quan hệ xã hội khác và bản thân quy hoạch đô thị. Sự ràng buộc, đôi khi là tiêu cực của cách nghĩ hay thậm chí văn hóa kiểu như ‘trăm cái lý không bằng một tí cái tình’ lâu nay vẫn tồn tại trong xã hội làm ảnh hưởng đến không chỉ riêng một vấn đề không gian đô thị. Dù sao thì xu hướng phát triển vẫn là tích cực, song chúng ta vẫn phải chấp nhận một khoảng thời gian nhất định để cơ chế và chính sách thay đổi phù hợp hơn với thực tiễn. Ngược lại, chính những mâu thuẫn vẫn tồn tại là động lực để đổi mới hệ thống và cơ chế, để cho quy hoạch có lý hơn, có tình hơn.

Trong xã hội Việt Nam hiện nay, trật tự xã hội là mục tiêu quan trọng trong quản lý phát triển. Quy hoạch đô thị phục vụ cho một trật tự không gian và trật tự xã hội nói chung (có lý), đương nhiên rất cần thiết. Vấn đề là mức độ của trật tự đến đâu và việc quy định trật tự như vậy bản thân nó đã hợp lý cho các loại đối tượng khác nhau chưa (có tình). Bên cạnh đó cần nhận thức rõ là trật tự này cho ai, có phải là đa số không. Xem xét xâu sa về ai thực sự hưởng lợi cần tính đến bối cảnh rộng hơn, ví dụ những không gian kinh tế, văn hóa xã hội khác hình thành nên cái ‘lý’ và cái ‘tình’ của các đô thị. Hơn nữa, cũng cần đánh giá cách chúng ta đạt được trật tự (lý) như thế nào, có nên chăng chấp nhận trật tự cao ở nơi này bằng cách đem đến sự lộn xộn hơn ở khu vực xung quanh không. Tuy rằng trong khả năng nguồn lực hạn hẹp thì vấn đề trên luôn luôn tồn tại, song vì thế mà nhiệm vụ của các nhà quản lý và quy hoạch là giảm thiểu tình trạng đó.

3. Kết luận

Hiểu rõ hơn ‘lý’ hay ‘tình’ thực ra không phải là mục đích để bàn luận. Vấn đề là ở chỗ vận dụng chúng để hoàn thiện hệ thống quy hoạch và kiểm soát phát triển. Lý và tình cần sự kết hợp hài hoà để cho việc thực thi được thuận lợi. Quy hoạch của chúng ta chưa đi vào cuộc sống phải chăng còn thiếu căn cứ của ‘lý’, thiếu ‘tình’ khi xây dựng và vận dụng. Cuộc sống vẫn tiếp diễn, rõ ràng có những cái ‘lý’ và ‘tình’ khác ngoài quy hoạch vẫn được áp dụng và nó làm phong phú thêm cho bức tranh quy hoạch và kiểm soát phát triển, cũng như nhiều vấn đề khác của cuộc sống đô thị hôm nay.

Tiêu đề: Re: Quy Hoạch Đô Thị_"Lý Và Tình" 4/2/2010, 17:18

Việc quy hoạch không nên công khai, và không nhất thiết phải công khai. Nhưng ở Việt Nam, việc quy hoạch vẫn phụ thuộc nhiều vào sự hên xui của cán bộ công chức, và khả năng chứa đựng tiền của họ, thật là buồn...